MELETAKKAN DASAR BAGI PERTEMUAN CANCUN: “SUKSES” DOHA LAINNYA?

MENCIPTAKAN KEMBALI KONFIGURASI DOHA TENTANG FAKTOR-FAKTOR YANG MEMBAWA “SUKSES”

Kombinasi faktor-faktor khusus yang diciptakan oleh kekuasaan besar yang membawa Doha berakhir dengan sukses bagi Amerika dan Uni Eropa, meliputi:
- Duta Besar Harbinson sebagai ketua majelis umum berhasil memproduksi teks yang terpisah-pisah yang menunjukan bahwa konsensus tetap berlaku jika tidak satupun ada (lanjutan terputus dalam text)
- Serangkaian pertemuan tingkat kementrian mini dan Ruang Hijau (Green Room) yang terdiri dari 3 negara yang menghilangkan mayoritas.
- Keluwesan dalam proses, yakni, dengan melanggar aturan-aturan prosedural untuk membuat sebuah konsensus.
- Saat-saat untuk berhati-hati dan dosis tekanan bilateral yang diatur dengan baik. Ini termasuk ancaman-ancaman pasca “September” bersama kami atau melawan kami !
- Menghancurkan koalisi negara-negara berkembang dan mengucilkan ‘garis keras’ seperti India.

Sementara masih setahun menuju Cancun, konfigurasi faktor-faktor ini sekarang sedang disusun secara sistematis.

HARBINSON

Tidaklah mengherankan bahwa mantan duta besar Hongkong, Stuart Harbinson tahun ini terpilih sebagai Ketua Komite Pertanian (isu yang paling sensitif dan kontroversial di WTO), sedangkan ia masih mewakili Hongkong. Pada tanggal 10 September ia menempati posisi barunya sebagai tangan kanan /Chef de Cabinet, Direktur Jendral yang baru, Supachai. Negara-negara berkembang yang menentang kelanjutannya sebagai ketua bidang pertanian karena ia menempati posisi sekretariat telah mengalami tekanan-tekanan bilateral atau dikucilkan dari persoalan ini.
Gaya Harbinson adalah “membangun keseimbangan kepentingan-kepentingan dimana setiap orang memberikan sesuatu dan setiap orang memperoleh sesuatu…”, kecuali bahwa negara-negara berkembang berhenti membayar ongkos yang sangat mahal dan tidak memperoleh sesuatu yang bahkan tidak berarti.

PERTEMUAN MINI TINGKAT MENTERI

Penguasa besar mengorganisir dua pertemuan mini tingkat menteri (mini-misterial meeting) sebelum pertemuan Doha ketika mereka menyadari bahwa proses Jenewa sedang membentur dinding batu. Pertemuan mini tingkat menteri bisa berfungsi untuk mengajak para menteri dari kelompok negara-negara inti ke dalam satu barisan dengan melakukan transaksi-transaksi bilateral sebagai kerja sampingan. Proses itu berlanjut selama pertemuan menteri-menteri, dimana kelompok anti yang sama diadakan di dalam Ruang Hijau (Green Room), dan paket itu diketuk bersama. Ini memiliki pengaruh untuk memarjinalkan mereka yang tersingkir. Paket itu kemudian dipresentasikan kepada mereka yang tersisa (yang merupakan mayoritas) untuk mengikuti atau meninggalkan basis, dengan ancaman yang mendasar sehingga setiap negara yang menentang paket konsensus seperti itu akan membayar ongkosnya (guna mengakhiri rencana-rencana perdagangan istimewa).
Setelah pertemuan Doha, Duta Besar Boniface Chidyausiku dari Zimbawe mengingat kembali pengalamannya tentang proses sebelum Doha “Negara-negara besar menyadari bahwa mereka tidak bisa memukul proses Jenewa. Negara-negara berkembang telah membangun kapasitas dalam proses Jenewa. Karena mereka menyadari bahwa mereka tidak bisa memberikan agenda melalui Jenewa, mereka mulai mengadakan pertemuan-pertemuan diantara kelompok kecil anggota-anggotanya”.
Pertemuan yang mengubah persoalan adalah pertemuan yang diadakan di Mexico (pada akhir bulan Agustus). Setelah Mexico, orang mulai melihat permasalahan secara berbeda. Lagi-lagi ada kelompok pilihan. Kelanjutan dari pertemuan itu adalah pertemuan Singapura, walaupun dia mengatakan bahwa pertemuan itu bukan membahas WTO (itu bukan pertemuan WTO). Tetapi baik ketua majelis umum maupun DG hadir dalam pertemuan itu. Mereka juga meminta Dutabesar Singapura untuk memberikan sambutan (laporan singkat) kepada seluruh anggota yang hadir. Menurut laporan pers, apa yang terjadi di Singapura sangat dekat dengan apa yang disepakati di Doha.
Metode ini kurang transparan dan merupakan tradisi peninggalan GATT, dimana negara-negara yang kuat armada dagangnya datang bersama-sama dan memaksakan agenda mereka kepada negara-negara lain.

PERTEMUAN KECIL TINGKAT MENTERI DI SYDNEY

Pertemuan kecil tingkat menteri telah direncanakan pada tanggal 14-15 November 2002 di Sydney. Hanya 23 negara telah diundang tetapi daftar negara-negara yang akan hadir itu sangat penting. Tentu saja suara-suara keras yang berpengaruh seperti India dilibatkan. Wakil-wakil negara Afrika yang selama bertahun-tahun dan sampai saat ini dibawah pengaruh penguasa besar dan telah dididik untuk mematahkan koalisi kelompok Afrika pada hal-hal yang strategis juga diikutsertakan.
Selain tuan rumah Australia, 23 Negara yang diundang adalah : Empat negara : Amerika, Uni Eropa, Kanada, Jepang. Negara-negara maju lainnya : Korea Selatan, Selandia Baru, Swiss. Negara Asia : Cina, India, Indonesia, Malaysia, Singapura, Thailand. Amerika Latin-Karibia : Brazil, Kolombia, Mexico dan satu wakil kepulauan Karibia. Negara-negara Afrika : Mesir, Kenya, Lesotho, Nigeria, Senegal, Afrika Selatan.
Ini tidak berbeda dari pertemuan yang biasa dihadiri 2 negara atau peserta pertemuan Ruang Hijau Green Room, dengan beberapa perubahan penting. Satu alasan yang sangat penting adalah Pakistan tidak diundang, sebuah ilustrasi akan lemahnya peranan mereka sejak 11 September dan digesernya duta besar di Jenewa yang terkenal dan lugas bicara, Munir Akram, di awal tahun ini.

MELETAKKAN DASAR BAGI PERJANJIAN BILATERAL DENGAN NEGARA-NEGARA BERKEMBANG YANG STRATEGIS.

Juga yang menarik adalah negara-negara Afrika yang terpilih. Di Doha wakil-wakil kelompok Afrika (Nigeria), dan LDC (Tanzania) lah yang diundang ke pertemuan Ruang Hijau Green Room. Negara-negara ini mengalami tekanan dan ini mengakibatkan sikap kelompok berunding secara hati-hati untuk menggagalkan pertemuan pada tingkat menteri.

Dari negara-negara Afrika pada daftar undangan pertemuan Sydney, telah dikenal bahwa Afrika Selatan dan Mesir (sampai taraf yang luas) melantunkan nada yang berpihak kepada Amerika Serikat dan Uni-Eropa. Kenya dan Nigeria juga sering didekati oleh Amerika. Di Doha, Kenya memipin negara-negara ACP dan Menterinya Biwott adalah orang yang bertanggung jawab meletakkan surat pelepasan ACP diatas meja, secara jelas setelah dimanipulasi oleh anggota-anggota yang berpengaruh. Belakangan ini Kenya memimpin kelompok Afrika di dalam WTO dan, sialnya karena Kenya telah mengalah terhadap tekanan-tekanan yang dilakukan oleh negara-negara besar, Kenya belum bisa memberikan kepemimpinan yang kuat sampai saat ini.
Kemungkinan baik Kenya, ataupun Nigeria akan mewakili lagi kelompok Afrika di Cancun. Undangan mereka kesini menunjukkan bahwa negara-negara besar telah mulai membangun suatu pemahaman dengan menteri-menteri mereka dan mulai melakukan perundingan-perundingan dengan mereka. Dari kelompok LDC, hanya Lesotho dan Senegal yang telah diundang. Lesotho telah menunjukkan tanda-tanda bahwa negeri itu sering bertindak di bawah pengaruh Afrika Selatan (lagi tentang Lesotho ada dalam bagian selanjutnya).
Semua menteri yang diundang telah menandakan bahwa mereka akan menghadiri pertemuan kecil tingkat menteri (kira-kira pertengahan September) kecuali Cina. Menurut seorang pejabat India pilihan mereka bukanlah untuk menghadiri pertemuan istimewa, tetapi sebaiknya mereka ada di sana.

PERTANIAN AKAN MENEMPATI TAHAPAN UTAMA

Sampai saat ini tak ada agenda resmi dalam pertemuan Sydney, tetapi jangan terlalu berandai-andai bahwa pertanian akan menjadi tahapan utama. Pertemuan itu diadakan hanya sebulan sebelum kepala Sekretariat de Cabinet Cum, Ketua Komite Bidang Pertanian, Stuart Harbinson, meluncurkan draf barunya tentang perjanjian pertanian.
Pertanian juga menjadi isu yang paling diperdebatkan dalam persiapan menuju Cancun. Negara-negara besar dalam negosiasi-negosiasi pertanian (Amerika, Uni Eropa dan Australia) hampir menyepakati, tetapi tugas di belakang mereka yang akan disampaikan di Sydney dipercayakan kepada Australia, dan Amerika akan merajut kekuatan-kekuatan dalam Cairns Group (Kelompok Cairns) dan menyuap atau menekan negara-negara lain, seperti Indonesia, agar tetap duduk di dewan pengurus. (lihat artikel di atas). Tugas panitia mereka lainnya adalah menjual posisi mereka yang berada di luar kelompok Cairns seperti India dan wakil-wakil negara Afrika.
Ada juga beberapa perbedaan yang sangat mendasar antara posisi Uni Eropa dan Cairns, termasuk formula bagi pemotongan tarif dan tingkat penurunan bantuan domestik. Berbagai paket perjanjian mesti harus dibuat antara Uni Eropa dengan berbagai anggota Cairns.

PATAHKAN SEMUA ATURAN PROSEDURAL ! KELUWESAN DALAM PROSES

Mematahkan aturan-aturan prosedural merupakan faktor utama yang membawa hasil di Doha. Ketidak jelasan prosedur memberikan ruang bagi negara-negara maju untuk memanipulasi proses perundingan agar sesuai dengan kepentingan-kepentingan mereka. Ketidakjelasan prosedur itu juga memberikan kesempatan kepada mereka untuk mengesampingkan atau mematahkan pandangan-pandangan negara berkembang, misalnya, dengan memilih ketua-ketua yang menjadi teman putaran tersebut dan dengan menyelenggarakan pertemuan Ruang Hijau (Green Room) pada malam hari diikuti oleh 20 negara di Doha..

PROPOSAL KELOMPOK YANG SEPAHAM

Persiapan sebelum pertemuan Doha dan proses Doha begitu buruk sehingga mengakibatkan 15 negara berkembang yang dipelopori oleh India, menyerahkan naskah kepada Majelis Umum pada bulan April tahun ini tentang apa yang semestinya menjadi proses yang tepat. Beberapa permasalahan kunci yang mereka soroti adalah mendasarkan pada apa yang semestinya dilakukan, tetapi tidak terjadi :
Proses persiapan di Geneva :
a) Konsultasi harus transparan dan terbuka
b) Draft deklarasi pertemuan tingkat menteri seharusnya didasarkan pada konsensus. Jikalau hal ini tidak mungkin terjadi, perbedaan-perbedaan itu seharusnya direfleksikan benar-benar secara seksama. Jikalau mayoritas anggota mempunyai perlawanan yang kuat terhadap masuknya setiap isu dalam draft deklarasi tingkat menteri, semestinya isu seperti itu tidak dimasukkan.
c) Sebuah draft deklarasi tingkat menteri hanya bisa diteruskan ke Konferensi Tingkat Menteri oleh Majelis Umum melalui konsensus tersebut.
d) Para Ketua, termasuk fasilitator seharusnya diidentifikasi dengan cara konsensus dalam proses persiapan di Jenewa, melalui konsultasi-konsultasi diantara semua anggota.
e) Konsultasi-konsultasi oleh Ketua/Fasilitator sebaiknya dilakukan pada pertemuan terbuka. Ketua/Fasilitator dapat mengadakan pertemuan-pertemuan yang dihadiri oleh para pendukung maupun penentang, tentang masalah yang ditandatangani dan anggota lain yang berminat semestinya bebas bergabung dalam rapat seperti itu….. jadwal setiap pertemuan seharusnya diumumkan paling tidak beberapa jam sebelumnya.
f) Semua teks dan draft keputusan yang sedang dirundingkan sebaiknya hanya disampaikan dalam pertemuan-pertemuan terbuka.
g) Setiap draft baru tentang isu yang spesifik sebaiknya diedarkan pada semua anggota terlebih dahulu, sehingga para anggota mempunyai cukup waktu guna mempertimbangkannya.

Saran-saran yang masuk akal itu disampaikan oleh para penentang yang hebat dari beberapa negara pada bulan Juni.

PROSES PROPOSAL YANG DIPIMPIN OLEH AUSTRALIA

Pengelompokan delapan negara Australia, Kanada, Hongkong, Korea Selatan, Mexico, Selandia Baru, Singapura, dan Swiss menjawab dengan proses paper mereka sendiri. Sikap mereka yang bertentangan dengan naskah LMG mengatakan bahwa “Dalam sebuah proses organisasi yang digerakkan oleh anggota perlu dibuat luwes. Kita perlu menghindari kekakuan”.

Sebaiknya mereka menegaskan, bahwa “Pendekatan-pendekatan yang rinci dan berupa petunjuk-petunjuk tentang proses persiapan adalah tidak tepat dan tidak akan menciptakan suasana terbaik untuk mencapai konsensus yang akan muncul dalam pertemuan Cancun”.
Argumen yang mereka gunakan adalah “dalam proses seperti ini banyak bergantung pada tingkat ambisi dan kekuatan para anggota yang mereka gunakan untuk mengejar tujuan-tujuan pribadi. Pada akhirnya konsensus akan dapat dicapai hanya jikalau para anggotanya disiapkan untuk memperlunak tujuan-tujuan ini dan menggunakan perundang-undangan yang lebih luas tentang kepentingan-kepentingan apa yang mereka butuhkan”.
Jelaslah, bagaimana strategi yang ingin dilakukan oleh empat negara dan sekutu-sekutunya, telah direncanakan. Pelanggaran aturan-aturan yang lama sebaiknya diijinkan demi mencapai konsensus! Untuk sebuah organisasi yang diperkirakan berbasis peraturan agak mengejutkan, sehingga aturan-aturan prosedural, karena bekerja melawan kepentingan-kepentingan orang yang berpengaruh, sangat mudah dipatahkan”.
LMG telah menyerahkan naskah mereka bersama dengan permohonan bahwa sebaiknya diciptakan panduan prosedural. Ketua Majelis Umum berjanji untuk mengadakan konsultasi-konsultasi tentang masalah ini setelah masa istirahat pada bulan Agustus. Tidaklah mengejutkan bahwa sudah sebulan sejak masa istirahat pada musim panas, tidak ada konsultasi tentang masalah ini.
Seorang duta besar dari negara berkembang pasca Doha menyampaikan isu-isu ini dalam perspektif, “informalitas proses bearti bahwa, sebenarnya, merupakan proses konsultasi dan diskusi secara tetutup. Dalam proses itu berarti mereka yang memiliki kekuasaan akan sangat berpengaruh. Ada beberapa negara yang akan menentang sebuah keputusan yang tidak diajukan sebagai perjanjian yang sudah matang”.

TEKANAN-TEKANAN BILATERAL

Pertemuan Doha juga tidak akan berhasil kalau tanpa tekanan-tekanan bilateral yang dilakukan lewat ibukota-ibukota negara. Ketika pertemuan tingkat Menteri mendekat dan para Duta Besar yang berbasis di Jenewa tetap keras kepala, perhatian lebih ditempatkan di ibukota-ibukota. Komisaris Perdagangan Uni Eropa Pascal Lamy, Wakil Dagang Amerika Robert Zoellick, Dirjen WTO pada waktu itu, Mike Moore dan berbagai pejabat wakil dagang Amerika bekerja keras menjelajahi dunia untuk menjalin hubungan dengan para menteri negara-negara berkembang yang strategis. Duta Besar Amerika Serikat yang bermarkas di ibukota-ibukota negara berkembang juga mengunjungi para menteri dan pejabat. Tekanan-tekanan bilateral juga terjadi secara intens selama pertemuan tingkat menteri tersebut.
Lagi-lagi hal ini terjadi. Misi-misi Amerika yang berbasis di Negara-negara berkembang telah menjual posisi pertaniannya kepada para pejabat negara berkembang. Ini dampaknya sangat penting terhadap negosiasi-negosiasi pertanian di Jenewa karena sebelumnya sikap-sikap tegas yang dikemukakan oleh negara-negara berkembang sekarang memperoleh serangan dan sedang diperlunak. Misalnya El Salvador yang merupakan bagian dari koalisi negara-negara dalam kotak pembangunan (yang meminta proteksi pada sektor pertanian mereka), mengumumkan dalam akses pasar sesi pertanian pada bulan September bahwa mereka mendukung sikap Amerika Serikat yang membela penurunan tarif secara drastis.
Sebelum pertemuan Doha, para Duta Besar yang bermarkas di Jenewa yang mengikuti sikap-sikap bertentangan dengan negara-negara besar, yang menolak pembungkaman, juga menjadi target; dan keluh kesah para Duta Besar tentang negara-negara besar itu disampaikan kepada para bos menteri mereka, bahkan kepada negara mereka.
Tahun ini telah terjadi tekanan-tekanan yang sama. Duta Besar Republik Dominika yang teguh Federicco Cuelo digusur pada bulan Agustus karena perannya yang aktif dalam Koalisi Bersama (LMG). Demikian juga halnya Duta Besar Pakistan yang lugas dipromosikan dan dikirim ke New York pada tahun ini.

MEMATAHKAN KOALISI NEGARA-NEGARA BERKEMBANG

Strategi memecah dan mengatur merupakan faktor krusial lainnya dari “suksesnya” pertemuan Doha. Pada saat yang genting ini, strategi yang sama sedang dijalankan untuk membuat koalisi negara-negara berkembang menjadi impoten terutama kelompok koalisi bersama dan kelompok Afrika.

Sebuah contoh adalah sikap kelompok Afrika untuk mencari pemecahan yang terbaik terhadap isu kesehatan dan TRIPS. Deklarasi Kesehatan Masyarakat TRIPS di Doha mencatat bahwa anggota yang kemampuannya kurang dan tidak memiliki pabrik dalam sektor farmasi bisa menghadapi kesulitan-kesulitan dalam membuat perijinan yang efektif. Sebuah pemecahan terhadap persoalan ini akan dilaporkan kepada Majelis Umum pada akhir tahun 2002.
Sikap kelompok Afrika menghendaki digunakannya bermacam-macam unsur agar negara-negara menemukan pemecahan yang terbaik untuk mengatasi krisis kesehatan masyarakat di negara mereka ketika mereka tidak memiliki kemampuan memproduksi obat-obatan. Sikap mereka adalah bahwa interpretasi yang berwenang terhadap pasal 30 yang berkaitan dengan perkecualian-perkecualian terhadap hak-hak istimewa yang diberikan oleh paten tidak cukup. Dengan mengamandemen pasal 31 yang berkaitan dengan wajib mengajukan perizinan juga tidaklah cukup. Sikap Uni Eropa adalah bahwa pasal 31 harusnya diamandemen, tetapi untuk sementara diberlakukan surat pernyataan pelepasan sampai amandemen disetujui pada tingkat menteri. Sebaiknya, kelompok Afrika meminta langkah ini diberlakukan, dan surat pernyataan pelepasan yang sebaiknya diterima untuk sementara, bukan solusi akhir.
Sama sekali tanpa diduga, dalam pertemuan majelis TRIPS terakhir, Lesotho, tanpa melakukan konsultasi dengan kelompok Afrika lebih dahulu, menyampaikan proposal yang menyatakan bahwa surat pernyataan pelepasan akan menjadi jalan pemecahan yang cukup, sehingga hal itu mematahkan kedudukan kelompok Afrika. Kenyataan bahwa Lesotho yang dengan jelas menarik garis negara-negara berpengaruh tertentu telah diundang ke pertemuan kecil tingkat menteri di Sydney, bukanlah berita yang baik bagi kelompok Afrika maupun koalisi LDC.

SAKIT SEBENTAR ATAU KEHILANGAN DALAM WAKTU LAMA

Ketika dihadapi bersama-sama, konfigurasi faktor-faktor ini sangat mempersulit pejabat negara-negara berkembang untuk menentang secara efektif agenda yang tidak melayani kepentingan-kepentingan mereka. Penentangan dalam negosiasi-negosiasi WTO, kesimpulannya, berarti membangkitkan kemungkinan-kemungkinan untuk menghadapi suatu bentuk sensor yang ketat atau yang lainnya. Suasana dan pilihan-pilihan yang ditawarkan di hadapan pemerintah negara-negara Selatan benar-benar curang. Bukanlah pertanda baik bahwa para pejabat pemerintah pun yang sangat diharapkan biasanya hadir dengan pikiran yang diprogram untuk menjadi pragmatis sampai menjadi rabun, karena mereka cenderung menyetujui atau memilih kehilangan dalam waktu yang lama, demi menghindari sakit sebentar. Tambahan terhadap masalah ini, iklim politik pasca “September”, pemerintah negara-negara Selatan tampaknya mudah mengalami kemerosotan.
Kecuali jikalau kelompok-kelompok negara dapat menggunakan tekanan politiknya yang memadai pada tingkat nasional untuk mempertahankan sikap mereka yang tertentu - seperti tak ada lagi liberalisasi dalam bidang pertanian dan jasa-jasa dan tak ada lagi perjanjian-perjanjian investasi - kita bisa menggunakan waktu selama dua tahun berikutnya dengan baik untuk meluruskan kesalahan-kesalahan dalam pertemuan di Cancun.

* Alieen Kwa adalah peneliti luar biasa yang bekerja untuk Fokus on the Global South yang berdiam di Jeneva.